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马俊乐 徐秀丽:国际发展体系的四个前沿趋势及启示
发布时间:2024-04-17 10:32  作者: 马俊乐 徐秀丽        来源: 《企业改革与发展》杂志2024年第4期 阅读量:

摘 要:面对复杂多变的全球政治经济局势,国际发展的战略价值日益突出,成为各国竞相加码的重要领域。国际发展 体系受到单边主义、极化政治的影响,近些年出现属性转向、分配调整、知识更新、治理重塑等一系列新变化新趋势, 深刻影响着国际发展架构的走向。中国需要科学研判当前局势及后续发展规律,把握机遇,在重塑国际发展合法性、构 建新型全球发展共同体的过程中不断开辟发展空间,提升全球发展治理话语权。 

关键词:国际发展;合法性危机;全球发展治理


国际发展是现代国际治理体系的重要支柱之一,对塑造和维护全球政治经济秩序发挥着不可替代的战略作用。习近平总书记在党的二十大报告中指出,中国愿加大对全球发展合作的资源投入,致力于缩小南北差距,坚定支持和帮助广大发展中国家加快发展。这为新时代推进国际发展合作和援外事业提供了根本遵循。随着参与程度日益加深,中国为全球发展合作注入强劲动能的同时,也愈发受到欧美发达国家所主导的国际发展体系的结构性影响。特别是近年来,在百年大变局、俄乌冲突、世纪疫情等因素的叠加冲击下,国际发展体系也迎来史上最具颠覆性的变革。在此背景下,中国迫切需要厘清和研判国际发展体系的演化趋势,超前规划布局,在系统改革中提升国际发展话语权,加速新型国际发展体系的孕育,推动中国国际发展在新时期有更大作为。

一、国际发展体系的四个前沿趋势

(一)国际发展服务全球利益的公共性趋弱,服务国家利益的外交性增强,正遭遇新一轮国际合法性危机

现代意义上的国际发展始于第二次世界大战后的“马歇尔计划”,对维系战后国际秩序发挥了不可替代的作用。在长期发展过程中,国际发展形成了本身特有的双重属性,即服务全球利益的公共性和服务国家利益的外交性。但在不同历史阶段,两种属性被援助者赋予的比重有所不同。总体来看,在二战后的60多年里,无论是双边或者多边发展主体都比较注重国际发展的全球公共性,并采取了一系列措施加以机制化。例如:联合国连续制定多个发展十年计划,极大地拓展了国际发展的全球公共性,帮助最贫穷的区域和最脆弱的人群实现可持续发展成为国际共识。然而,近些年西方国际发展深受单边主义、大国竞争、新冠疫情等因素的影响,在少数大国的主导下发生较大逆转,服务国家利益的外交性日益凸显。例如:2020年6月,英国将国际发展部纳入到外交部门统一行动,经合组织全球关系与合作部对发展援助理事会也施加更多影响等,这些都使得国际发展愈发受到地缘政治议程的影响,导致了发展问题政治化的倾向。

国际发展属性的这一转向引发的影响是根本性的和全局性的,严重侵蚀着其国际合法性空间。这是因为在相当长时间内,国际发展在全球治理领域的合法性构建及维系与其全球公共性的属性密不可分。目前的国际发展体系虽然也隐性承载着各自的国家利益,被欧美发达国家所主导,但从规章制度、组织机制、评估标准、人才培育到学科建设都是围绕服务全球利益来规划设计的,并由此形成了成熟的国际发展职业化、专业化和现代化路径,且深深嵌入到全球和国家层面的治理架构之中。随着国际发展的全球公共性不断弱化,不仅会导致国际发展的道德制高点不复存在,也将颠覆国际发展行之有年的观念、机制和知识话语体系。特别是在全球性挑战日益增多和复杂的背景下,国际社会需要国家间开展更多的合作,而不是对抗。由服务全球利益转向服务国家利益的做法与全球发展治理的时代需要背道而驰,只会进一步压缩国际发展的生存空间,严重损害其国际合法性基础。

(二)国际发展资金投放人道主义化和短期危机应对化,导致发展赤字持续加剧

长期以来,由于绝大多数发达国家没有践行出资承诺,全球官方发展援助金额占国民总收入的比重远低于0.7%,难以满足广大发展中国家的发展需求,由此引发了全球发展赤字问题。特别是2020年以来,新冠疫情的大流行导致全球经济的剧烈震荡,加之俄乌冲突、粮食和能源价格上涨等因素进一步冲击了全球发展进程,人类发展指数30年来首次下降,饥饿和贫困人口不降反增,国际社会对发展援助资金的需求升至历史高点。在此背景下,尽管全球官方发展援助总规模也在不断攀升,例如2022年经合组织发展援助委员会国家的政府发展援助(ODA)金额达到历史性的2110亿美元,连续四年持续增长,但全球发展赤字并没有因此缓解,反而进一步加剧。

根本原因在于在资金分配过程中,国际发展资金更多地流向了乌克兰危机中的人道主义援助、防疫抗疫、自然灾害等短期危机应对,侧重长期目标的、关注非洲等低收入国家经济发展的议程却被搁置,从而出现所谓的发展问题边缘化的倾向。根据经合组织的公开数据,2022年发展援助委员会国家用于国内难民的ODA达到310亿美元,178亿美元流向了乌克兰,两者占据当年ODA总额的近四分之一。这种分配机制转变导致原本就紧张的国际发展资金的争夺更加激烈,用于消除极端贫困等传统发展目标的资源更加有限,严重影响了不少发展中国家的财政稳健性,需要付出更高昂的借贷成本,进而相继陷入债务危机的困境。2024年2月,德国、法国等纷纷与乌克兰签订长期安全保障协议,承诺为乌克兰持续提供援助,推动国际发展资金分配趋势愈发政治化、机制化和长期化。这势必让越来越多的捐助方陷入重新分配援助资源的两难境地,被迫在短期危机应对和聚焦长期发展之间做出抉择。此外,新冠疫情后各国经济复苏乏力,地缘政治对抗和局部冲突却不断增加,不少欧美发达国家为此纷纷上调军费预算,这也将持续挤压国际发展资金的预算空间,不断放大国际发展资金缺口,最终影响全球可持续发展目标的实现。

(三)全球发展治理加速演化,由原来吸纳新兴金砖国家,演变成加强与“小”全球南方国家之间的联系,而避开“大”全球南方国家

全球发展治理与国际政治经济格局变迁密切相关,在很大程度上是大国权力分配、利益分配和观念分配的集中体现。在二战后的较长时间内,由于国家实力差距悬殊,国际发展是由西方发达国家完全主导、面向广大发展中国家、以“南北合作”为主要形式的治理领域。而后,随着以中国、印度、巴西、南非和俄罗斯等国家为代表的新兴经济体快速崛起,对全球发展的贡献率不断增长,“南南合作”的比重也大幅提升。对此,西方发达国家纷纷创新三方合作等多元化机制,试图将新兴金砖国家的发展资源、发展机制和发展知识整合到其主导下的全球发展治理体系,延续对全球发展治理的影响力。但近些年来,全球力量对比再次发生新变化,新兴市场国家和发展中国家群体性崛起,经济总量占世界的比重接近40%,推动世界格局呈现更为明显的多极化态势,对战后形成的国际秩序提出了强烈的改革诉求。尤其是在中美战略博弈和乌克兰危机等重大国际和地区议题上,广大全球南方国家展现了越来越强的政治自主性,不再盲目选边站队,敢于表达与西方不同的政治主张,成为全球治理的关键力量。2023年,作为全球南方参与全球治理的重要平台,金砖国家合作机制实现了历史性扩容,并提出了新的全球发展理念,孕育着新型国际发展共同体。

面对如此历史性变革,相对式微的西方发达国家改变了以往的应对战略,选择在“全球南方”框架下避“大”拉“小”,进而实现分化广大发展中国家的目的,以此来增强对“全球南方”的掌控力。首先,利用“全球南方”内涵比较模糊的现实,在多个层面和场合试图引领“全球南方”概念重塑,努力将“全球南方”建构为不包含新兴国家的群体。2023年2月,慕尼黑安全会议多次提到要重新赢得全球南方的信任,并设置了南北合作专场讨论,争夺全球南方国际话语权。其次,注重加强与“小”全球南方国家之间的联系。2022年和2023年的七国峰会连续邀请部分发展中国家参加,邀请非洲联盟加入二十国集团。美国2024财年国际项目预算案也提出要深化与非洲、印太等地区双边关系,尤其关注太平洋岛国。此外,在当前国际发展最有影响力的全球有效发展合作伙伴关系(GPEDC)议程中,从2012年开始注重吸纳中国、印度、巴西等“大”全球南方国家参与,到如今更加注重加强吸纳诸如马拉维、墨西哥、印度尼西亚等54个“小”全球南方国家加入。第三,在中美战略博弈的背景下,美国联合多个西方发达国家强化对中国的战略围堵和遏制打压,动用大量资源,限制和封锁中国高科技产业的发展,以去风险、降依赖的名义将正常的合作泛安全化、泛政治化,以价值观和意识形态划线,要求其他国家孤立中国,同时极力把印度塑造为“全球南方”的领导者,破坏“全球南方”国家的内部凝聚力。

(四)传统“趋同”模式终结,侧重双向学习借鉴的新型“趋同”模式仍在不断进化

自现行国际发展体系发端以来,西方发达国家凭借先发优势和绝对实力,基于自身发展实践构建了现代化理论,为广大发展中国家提供了单一的发展路径示范,并且通过一系列成熟的体制机制,深度影响甚至支配着广大发展中国家对发展观的界定、发展路径的选择和发展政策的制定。但是这种单向“趋同”于西方发达国家的模式并不能契合广大发展中国家多样化的资源禀赋、也难以满足各国提出的差异化发展需求,导致有效性严重不足,遭遇普遍质疑。随着新兴经济体的兴起,全球南方国家自主探索的发展经验、路径和模式日益多样化,为国际社会在发展理念重建、发展模式选择与发展合作方式拓展等方面都获得了新的参考力量。受此影响,传统“趋同”模式彻底走向终结,但同时一种新型的“趋同”模式也正在孕育。

与传统模式相比,这种新型“趋同”模式的核心是双向的学习借鉴。一方面是北方国家国际发展体系的南方化。伴随着南方国家自主实践的成功以及“南南合作”发展机制的日益成熟,南方国家承载的一系列发展理念、原则和方案也吸引了北方国家的关注。世界银行、经合组织等全球性、区域性组织越来越注重将南方的知识生产传统引入所在机构的辩论、议程和成果,发展援助委员会成员国也愈发注重基础设施建设、强调互利共赢原则、关注援助与经济合作之间的关联等南方要素。例如:近几年西方发达国家提出重建更美好世界(“B3W”)、全球门户、全球基础设施和投资伙伴关系(PGII)等倡议计划,美国2024财年预算案也明确要求五年内提供20亿美元用于建立新的国际基础设施基金,为道路、桥梁和港口等战略性、高质量和关键性国际基础设施硬件提供融资,虽然其核心是为了抵消中国影响、刺激美国经济增长,但充分显示出南方国家的发展要素也逐步被北方国家所吸纳,“趋同”模式的主客体角色实现历史性变换。另一方面是新兴国家继续借鉴北方国家国际发展体系的有益做法。尽管“南南合作”的历史与“南北合作”的历史一样悠久,并且相关实践愈发成熟,不少做法受到广大发展中国家的欢迎,但新兴国家在制定规范、监测评估、知识生产等方面与北方国家相比还有较大差距。尤其是随着“南南合作”的规模持续增长、覆盖的范围和深度持续拓展,新兴国家的国际发展体系也面临着强烈的改革诉求,需要深度融入到仍由北方国家主导的全球发展治理架构。为此,广大新兴国家近几年更加注重小而美、可持续、惠民生等发展项目,更加有力地推进本国国际发展的专业化,更加有意识地推进新型发展知识的构建。

需要指出的是,新型“趋同”模式仍然处于不断进化的过程中,双向学习的比重还存在不小差距,南方国家的经验路径在全球发展治理架构中更多地扮演着补充作用,还无法撼动北方国家主导的模式机制,但确实加速了传统“趋同”模式的消解,并呈现出巨大的成长空间。

二、对中国的启示建议

从历史维度看,目前西方国际发展体系正经历着前所未有的系统性变革。从属性转向、分配调整、知识更新到治理重塑,无不反映出现行西方国际发展体系面临着结构性困局。对中国而言,这既是深度融入国际发展体系、提升全球发展治理话语权、推动国际格局变迁的难得机遇,同时也意味着未来将面临外部环境更加不确定、国际竞争更加激烈、能力提升更加迫切等严峻挑战。中国需要把握发展机遇,科学准确研判国际发展变革的趋势和规律,统筹谋划、系统推进,不断拓展在新型全球发展治理框架内的发展空间。

(一)维护发展多边主义,重塑国际发展合法性

国际发展领域比较强调人类面临的共同挑战,凝聚人类共同愿景,在本质上是以多边主义为基础、超越国家利益的重要合作机制。但受到极化政治的严重冲击,西方发达国家主导下的国际发展体系不断私物化,成为少数大国服务外交利益的战略工具,导致整个国家发展架构面临严重的合法性危机。因而,重振多边主义、重塑国际发展合法性成为当前的关键。对此,中国需要在国际秩序变迁的新阶段保持战略定力,坚定维护和发展真正的多边主义,支持以联合国为核心的多边国际组织发挥职责,聚焦破解人类社会目前面临的贫困、共同发展、气候变化、公共卫生、人工智能、粮食能源安全等基础性发展问题。尤为重要的是,消解目前国际发展的合法性危机还需要提出新的发展伦理,以更普适性的理念包容不同的意识形态和民族国家、吸纳各方增进共识,凝心聚力,共同推进新型国际发展体系的形成。

(二)全力落实“三大倡议”,激活全球发展活力

由于发展议程在国际发展资金分配机制中的边缘化,让本就严峻的全球发展赤字持续加剧,并由此引发了一系列次生问题,严重影响着全球政治经济局势。破解这一困局的核心在于加强文明交流互鉴,妥善处理好安全与发展的关系,让发展问题回归国际发展议程的中心位置,提升全球公共品的供给能力。对此,中国适时提出全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议,紧扣困扰全球发展的三大主题,为人类社会贡献了中国智慧和方案。面向未来,中国要以全力落实“三大倡议”为战略抓手,坚持发展优先、促进共同发展繁荣,应对安全挑战、维护世界和平安宁,增进对话交流、推动人类文明互鉴。在采取务实行动的基础上,特别要强化与其他主体的战略对接,加大资源投入,创新合作机制,为新时期国际发展指明方向、注入活力,有力推进全球可持续发展议程如期实现。

(三)坚定支持“全球南方”,加速全球发展治理演变

目前国际社会关于全球南方的话语权争夺愈发激烈,充分凸显了“全球南方”在全球发展治理演变中的战略地位。中国作为全球最大的发展中国家,是“全球南方”的天然成员。“全球南方”的兴起为中国提供了历史性机遇,不仅为中国地缘政治博弈提供了有力杠杆,也是中国开展国际发展合作的核心场域、经济可持续发展的紧密伙伴和推动完善全球治理的重要帮手。面对西方国家的肆意炒作和战略分化,中国要正本清源,构建和传播符合全球南方国家国情和诉求的知识话语,引领全球南方国际话语权。同时,深化与全球南方国家的交流合作,进一步凝聚在“反干预”“求发展”等领域的共识,推动行动的整体性和协同性。此外,充分发挥金砖合作机制在引领对接全球南方国家的积极作用,拓展“金砖+”模式,积极推进扩员进程,打造开放多元的发展伙伴网络,让更多全球南方国家参与到团结合作、互利共赢的事业中来,进一步提升全球南方在全球发展治理中的影响力。

(四)持续深化援外改革,构建新型发展共同体

当前西方国际发展体系的变化之快、调整之广、触及之深都是历史性的,凸显了其在面对不确定性时足够坚实的专业化基础、足够系统的统筹能力、足够强大的全球发展治理话语权。相比之下,尽管中国近年来积极推进对外援助,向国际发展合作体系转型,但还有不小的差距,特别是参与全球发展治理的能力仍然较低。对此,中国需要持续深化对外援助机制改革,加强顶层设计,不断推进对外援助的专业化、职业化和现代化。深化制度衔接,加强与国际发展架构的交流融合,积极吸收和引入有前景的、反应受援国需求、符合国内发展偏好的国际制度,弱化与西方国际发展体系的对抗和冲突。健全完善从科学研究、教育培训到应用实践的发展知识全行业链,深入挖掘和总结国内发展和“南南合作”的实践经验,加快构建中国自主知识体系,提升全球发展治理话语权。

本文系国家社科基金重大项目“中国与‘一带一路’国家有效分享减贫经验的模式与策略研究”(21&zd180)的阶段性成果

(作者马俊乐系中国农业大学博士后、必赢网址bwi437副研究员,徐秀丽系中国农业大学人文与发展学院教授、国际发展与全球农业学院院长)


编审: 凌琪      责任编辑: 张文荣     
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